Интернет-портал «Управление учреждениями культуры»


artchive.ru

Автономное учреждение культуры: инструкция по применению. Часть 2

Татьяна Всеволодовна Абанкина, директор центра государственного сектора экономики Института управления государственными ресурсами НИУ ВШЭ, кандидат экономических наук, профессор, продолжает рассказывать об особенностях, недостатках и преимуществах автоном
25 августа 2016

 

 

Какие дополнительные источники доходов могут быть у автономных учреждений культуры?

 

Прежде всего, это оказание платных услуг и выполнение работ для, например, сторонних организаций. Это то, что касается их собственной деятельности. Кроме того, мне кажется, что всё-таки большинство учреждений, с одной стороны, работает со спонсорами и использует их средства — эти взаимоотношения регулируются законом «О рекламе». С другой стороны, они взаимодействуют  с другими донорами, в том числе создают попечительские советы или «клубы друзей», которые тоже поддерживают ту или иную организацию. В 2015 году был принят закон «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который позволяет сегодня объединять бюджетные и внебюджетные средства, в том числе и на реализацию достаточно серьёзных проектов реставрации и реконструкции, и использовать концессионные соглашения.

Очень важно, что бюджетные и автономные учреждения могут создавать фонды целевого капитала. Целевой капитал регулируется 275-м законом «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций», а 276-й закон внёс изменения в другие законодательные акты в связи с принятием 275-го. Автономное учреждение может быть учредителем специализированной некоммерческой организации — фонда целевого капитала.  Учреждения культуры могут привлекать доноров и аккумулировать внебюджетные средства, но они не сразу направляют их на благотворительную деятельность, а размещают в финансовых институтах как капитал. Доходы с него могут идти на проекты или на текущую деятельность — по-разному, в зависимости от пожелания донора, а если таких нет, то средства распределяет попечительский совет.

К сожалению, у нас не очень широко распространилась практика целевого капитала, хотя крупнейшие музеи и театры сформировали такие фонды, но повсеместно эта система не заработала, в том числе из-за бюрократической сложности. И масштаб этих фондов, конечно, не сравним с тем, который есть у ведущих организаций за рубежом — музеев, театров, концертных организаций и т.д. Я знаю, что группа, которую возглавляет Александр Яковлевич Рубинштейн, делала определённые предложения, чтобы такие фонды формировались, в том числе и за счёт бюджетных средств, и чтобы туда даже направлялась часть налога — речь шла, прежде всего, о 2% подоходного налога. Предлагалось, чтобы сами граждане могли бы выбирать, каким организациям или отдельным проектам помогать. Пока эти изменения в законодательную базу не внесены, но я считаю, что это очень перспективное направление. Более того, нужно задействовать механизмы участия гражданского общества, потому что в противном случае оно никогда не будет чувствовать свою заинтересованность, ответственность и возможность влиять на развитие тех или иных учреждений культуры.

 

Какие нормативные документы регулируют деятельность автономных учреждений?

 

Прежде всего, закон 174-й и 175-й. 174-й закон «Об автономных учреждениях», а 175-й — это изменения и дополнения в другие законодательные акты в связи с принятием 174-го закона — Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс.

Закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» — он как раз дополнил целый ряд законов и внёс изменения в другие документы в связи с совершенствованием правового статуса государственных и муниципальных учреждений. Что мы имеем сегодня: деятельность казённых учреждений в основном регулируется Бюджетным кодексом, они остались участниками бюджетного процесса, а именно получателями бюджетных средств. Бюджетные и автономные учреждения у нас теперь не участники бюджетного процесса. Деятельность бюджетных учреждений регулируется 7-м Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Деятельность автономных учреждений — специальным 174-м законом.

Для реализации положений 83-го закона был предусмотрен переходный период: закон был утверждён в мае 2010-го года, а введение в действие в полном объёме должно было начаться с 1 июля 2012-го года, в течение этого времени необходимо было разработать и принять целый ряд нормативных правовых актов, обеспечивающих работу по новым правилам. Во-первых, учредитель должен был выбрать тип для подведомственных учреждений и сформировать базовый и ведомственный перечни услуг, на основании которых формировалось государственное/муниципальное задание. Помимо этого, Правительство РФ принимало целый ряд соответствующих постановлений, утверждались документы для федеральных учреждений. По аналогии каждый учредитель регионального или муниципального уровня также разрабатывал и принимал нормативные акты для своих подведомственных учреждений, например, о порядке формирования и финансового обеспечения задания учредителя, о недвижимом и особо ценном движимом имуществе, о предельных сроках просроченной кредиторской задолженности и т.д. Сначала допускалось разнообразие ведомственных перечней услуг, которые разрабатывал и утверждал каждый учредитель.  Сейчас же это единые реестры, размещённые на bus.gov.ru. Учредители всех уровней должны пользоваться едиными перечнями услуг и работ, кроме того закреплены 2 типа коэффициентов, в которых должны учитываться особенности территорий и видов деятельности — территориальный и отраслевой. В целом по всей социальной сфере — это 172 услуги, 215 работ, которые есть в едином реестре.

 

Есть ли недостатки в законодательстве об автономных учреждениях?

 

Нигде ясно не прописаны финансовые обязательства учредителя. Раньше было указано, что он должен частично или полностью финансировать свои организации. Степень этой частичности никогда нигде не была закреплена — это на 90% или на 10%? И отсюда всё время было определённое недофинансирование учреждений. Хотели составить перечень натуральных нормативов затрат (включая трудозатраты, материальные затраты, коммунальные расходы и т.д.), который бы определял нормативы финансирования, а они должны были регулировать соответствующие услуги, выполнение работ и т.д. Конечно, нормативы заранее утверждены, и учреждение их знает, но трудно с их помощью отобразить все особенности творческого труда, тех или иных учреждений, их уникальности и т.п. Кроме того, величина нормативов определяется, прежде всего, исходя из возможностей бюджета, а не из потребностей. Подчеркнём, что сфера культуры объединяет очень разные виды деятельности и типы учреждений: и по целям, и по характеру деятельности, и по возможностям существовать в рыночной среде они сильно отличаются друг от друга, но, главное, даже внутри каждой «подотрасли», мы имеем дело с уникальными творческими коллективами и отдельными личностями, коллекциями,  накопленными традициями, даже со «своими» зрителями, поклонниками. Каждая такая организация требует практически индивидуального подхода, учёта особенностей, обеспечивающих сохранение и развитие. Планировалось, что их финансовое обеспечение будет опираться на систему грантов, корректироваться с помощью широкого спектра коэффициентов, однако сейчас всё их многообразие сведено к двум коэффициентам — к отраслевому и территориальному.

Не отражается и степень уникальности, и характер творческого труда в нормативах, условиях и т.д. Поэтому сегодня, конечно, проблему недофинансирования учреждений культуры решить не удалось, проблему оснащённости на современном уровне — пока тоже, хотя по этому направлению сдвиги очень большие, средства всё-таки были направлены и на ремонт, и реконструкцию, и на переоснащение. Другое дело, что во многих регионах приходилось преодолевать накопленное отставание, поэтому объёмы средств  и темп обновления не соответствуют общественным ожиданиям.

Следует сказать и об очень резкой территориальной дифференциации в финансовом обеспечении учреждений культуры — как между  регионами, так и внутри субъектов федерации между муниципалитетами, между городскими и сельскими территориями. В период с 2005 по 2010 годы удалось несколько снизить уровень неоправданной дифференциации, но в последние годы экономической турбулентности межрегиональная дифференциация снова начала расти — это относится и к величине нормативов затрат для расчёта субсидий, и к дифференциации заработной платы, и к другим программным видам расходов.

Если говорить о культуре как об отрасли социальной сферы, то документов, которые действительно подтверждали бы, что она является приоритетом социальной политики, нет. Всё внимание — на здравоохранение и образование, где были реализованы крупномасштабные программы и проекты поддержки, включая приоритетные национальные проекты. Поэтому,  когда мы говорим об определённой конкуренции между отраслями социальной сферы, надо признать, что культура действительно, по сравнению с другими отраслями, проигрывает. Она находится в менее защищённом положении с точки зрения финансового обеспечения и привлечения дополнительных финансовых ресурсов на стратегические цели и развитие. Фактически в культуре не удалось преодолеть пресловутый «остаточный принцип» финансирования, хоть и были приняты Основы государственной культурной политики, и вслед за ними утверждена распоряжением Правительства РФ Стратегия реализации государственной культурной политики. С финансовой точки зрения, с точки зрения дополнительных обязательств государства, обязательств учредителей принятые документы не дают дополнительных  преимуществ и гарантий финансовой стабильности учреждений и перспектив их развития.

 

Указана ли в законах специфика автономности именно культурных учреждений?

 

В тех законах, которые регулируют деятельность автономных учреждений, реализацию принципов и положений бюджетной реформы, никаких особенностей учреждений культуры не предусматривается. Шла работа, чтобы создать полноценный закон о культуре — она началась уже очень давно, в 2014-м году её планировалось завершить, в Год культуры, но, к сожалению, не получилось. Законом занимались 2 группы: одна группа пыталась сделать интегрированный документ, подобие кодекса, другая группа работала над совершенствованием «Основ законодательства о культуре». Но работа обеих групп пока не завершена. Группа под руководством Александра Яковлевича Рубинштейна предложила ряд экономических новаций: во-первых, дифференцированные нормативы, чтобы защитить финансовую стабильность и обязательства учредителя в целом. Они должны были рассчитываться в зависимости от потребностей и возможностей бюджета и дифференцироваться для разных регионов. Группа также предлагала ввести специальные маркированные налоги, расширить и изменить практики формирования и использования целевых капиталов, ввести институт бюджетных назначений, предусматривающий участие граждан в распределении 2% подоходного налога на выбранные ими организации или проекты в сфере культуры. Но эти инициативы пока не удалось согласовать с общим корпусом гражданского и бюджетного законодательства, это довольно сложная работа. Однако постепенно формируется широкая экспертная поддержка выдвинутым экономическим новациям. Думаю, что начнётся апробация предложенных механизмов хотя бы в экспериментальном режиме.

Подводя итоги, можно констатировать, что в полном объёме особенности не учтены. Наоборот, в своё время, когда ещё только был принят 174-й закон об автономных учреждениях, Союз театральных деятелей выступил с инициативой: у них возникли опасения по поводу наблюдательного совета, и было внесено изменение, но не в закон об автономных учреждениях, а в закон о культуре — что учреждения культуры могут не создавать этот коллегиальный орган. И фактически это ещё больше приближало автономные учреждения в сфере культуры к существующим бюджетным учреждениям с расширенным объёмом прав, потому что смысл этого органа в том, что наряду с представителями учредителей и комитетов по управлению имуществом в наблюдательный совет входят заинтересованная общественность и представители трудового коллектива. Но для культуры, в соответствии с внесёнными изменениями, наблюдательный совет можно вообще не создавать, и сейчас даже нельзя точно определить плюсы и минусы этого положения.

Что касается Трудового кодекса, то там только в самом общем виде сформулировано про особенности творческого труда. Единственное, про что там говорится — про регулирование режима работы для людей творческого труда, то есть про урочные, сверхурочные и т.п., — как  сверхурочная нагрузка должна учитываться и оплачиваться. А какие-то серьёзные особенности характера труда не учтены.

 

Какие существуют пути развития для автономных учреждений культуры?

 

Все учреждения культуры очень разные. Сама отрасль — это конгломерат различных видов деятельности. Есть библиотеки, архивы, музеи, театры, концертные организации, клубно-досуговые учреждения, парки культуры и отдыха, зоопарки, концертные организации, филармонические коллективы, кинематография, учебные заведения и т.д. — они настолько отличаются, что очень условно объединяются в «отрасль», скорее формируют гуманитарный сектор современной экономики. Помимо этого, учреждения культуры очень разные по социальным функциям, по коммерческому потенциалу, возможностям тиражирования. Одно дело — библиотеки, клубные учреждения, которые, прежде всего, должны обеспечить доступность культурных благ и услуг. Другое дело — уникальные театры, музеи, творческие коллективы, которые абсолютно не могут быть тиражированы, чья доступность может обеспечиваться только за счёт гастрольной деятельности, выставочных проектов и т.д. Конечно, сейчас реализуются масштабные проекты: «Большие гастроли», поддерживается целый ряд тех или иных передвижных форм культурного образовательного туризма, но всё равно в недостаточном объёме, не говоря о том, что и программы по восстановлению исторических поселений, объектов культурного наследия — они тоже отстают от общественных потребностей.

Доступность культурно-исторического наследия явно недостаточна, не обеспечена соответствующей инфраструктурой — ни гостиничной, ни дорожной, ни транспортной, ни информационной — чтобы можно было до них добраться, остановиться рядом. Это, к сожалению, не развивается должным образом, в то время как для внутреннего культурного туризма ситуация благоприятная, с учётом того, что мы оказались отрезаны от некоторых популярных направлений выездного туризма. Наше наследие, культурное богатство и разнообразие, которое есть в стране, — доступ к нему не обеспечен должным образом для разных доходных и возрастных групп, очень мало удобных, но недорогих туров, например, для школьников, для студентов, отвечающих современным определённым условиям комфорта. Думаю, что здесь целый пласт для развития, включая широкое использование современных механизмов частно-государственного партнёрства,  волонтёрства.

Мне кажется, что чрезвычайно перспективно для всей социальной среды, для культуры уж точно — сотрудничество автономных учреждений и так называемых творческих индустрий. Они активно развиваются во всём мире, в последние годы и во многих городах России. Это коммерческие организации малого и среднего бизнеса, основанные на творческом труде. Но у нас стоит жесточайшая граница между коммерческим и некоммерческим секторами, государственными/муниципальными учреждениями и творческими бизнесами — она затрудняет сотрудничество автономных и бюджетных учреждений культуры с творческими индустриями. Не создано специальных условий для их интеграции, кооперации, для совместного использования их потенциала, что, конечно, плохо.

Автономные учреждения тоже имеют ограниченные возможности обеспечивать себе такое партнёрство, хотя прецеденты есть. Например, у культурного центра «ЗИЛ» очень интересный проект их совместного сотрудничества с сетью книжных магазинов «Додо» — они специализируются на интеллектуальной и классической литературе и много работают с читателями. Опыт этого сотрудничества очень интересный — фактически последовательно по этапам развивающийся совместный инвестиционный проект автономного учреждения, каким является культурный центр «ЗИЛ», и специализированного книжного сетевого магазина.

 

Выгодно ли учреждениям культуры в наших реалиях существовать в формате автономности?

 

Я не вижу больших преимуществ у автономных учреждений по сравнению с бюджетными учреждениями с расширенным объёмом прав. Принципиальной разницы между ними уже нет. Но сейчас возникают опасения, что если будет принят закон о конкурентных механизмах, о том, чтобы выровнять доступ к бюджетным средствам для социально ориентированных некоммерческих организаций, то учредители некоторые свои организации, прежде всего, автономные, будут переводить из статуса государственных или муниципальных в статус негосударственных социально ориентированных некоммерческих организаций. В проекте закона предусматривается расширение доступа к бюджетным средствам негосударственных социально ориентированных некоммерческих организаций, но ответственности за их финансовую стабильность органы власти не несут. Они не обязаны, как для автономных и бюджетных учреждений, сформировать им государственное/муниципальное задание, включить расходы на содержание имущества и уплату налогов и т.д. Так что есть угроза, что некоторые автономные учреждения будут переведены в статус негосударственных организаций без устойчивых обязательств со стороны учредителя об их финансовом обеспечении.

Основная же проблема, которая сегодня есть у некоммерческих негосударственных организаций, — это очень высокая арендная плата и отсутствие у них постоянных помещений, что не позволяет им удерживать конкурентоспособность. В то же время доступная недвижимость есть, но большая её часть сегодня требует перепрофилирования — это не только сами учреждения культуры, но даже, например, промышленные предприятия, территории фабрик, заводов, которые потеряли свою актуальность и т.д. Мировая практика показывает, что заброшенные территории и переставшие работать промышленные корпуса эффективно осваиваются именно творческими индустриями, малым и средним бизнесом совместно с учреждениями культуры. Но в российских городах пока не подготовлены условия, обеспечивающие мобильные и гибкие схемы такого освоения и партнёрства государственного и негосударственного секторов. Освобождающиеся промышленные объекты должны быть разбиты на лоты, которые сомасштабны малому и среднему бизнесу, потому что крупного бизнеса в культурных индустриях почти нет. Хорошо, если находится крупный инвестор, который превращает такую территорию в творческий квартал, как, например, Artplay в Москве.

Мировая практика показывает, что творческие бизнесы динамично развиваются в компактных кварталах или кластерах, где возникает синергетический эффект. Создание творческих кластеров может быть и частной инициативой, но в большинстве стран и городов их развитие опирается на специальные государственные или муниципальные программы поддержки. Думаю, что если в российских городах будут приняты программы поддержки творческих индустрий, то для некоторых автономных учреждений будет более привлекательно и выгодно сотрудничество с творческими бизнесами. 

Первая часть материала

Беседовала Анна Донцова

Абанкина Татьяна Всеволодовна

кандидат экономических наук
Директор Центра государственного сектора экономики Института управления государственными ресурсами, профессор Департамента образовательных программ Института образования НИУ ВШЭ, кандидат экономических наук.
Посмотреть подробный профиль



Мы готовы

поделиться знаниями по вопросам управления:

Подписаться
Copyright 2014-2015