Интернет-портал «Управление учреждениями культуры»


muzklondike.ru

Автономное учреждение культуры: инструкция по применению. Часть 1

Представляем Вам первую часть беседы с Татьяной Всеволодовной Абанкиной, директором центра государственного сектора экономики Института управления государственными ресурсами НИУ ВШЭ, кандидатом экономических наук, профессором. Эксперт расскажет об особенн
18 августа 2016

 

 

Общие черты автономных, бюджетных и казённых учреждений

 

В результате бюджетной реформы государственные и муниципальные некоммерческие организации могут существовать у нас в одном из трёх типов учреждений — казённые, бюджетные и автономные. Кроме того, негосударственные некоммерческие организации могут быть частными и существовать в форме автономных некоммерческих организаций, но между ними и государственными/муниципальными учреждениями — большая разница. Что касается государственных/муниципальных учреждений, то все они обладают сходными признаками. Я кратко назову основные общие черты, чтобы потом сказать и о различиях.

Во-первых, это все некоммерческие организации. Это очень важно, отсюда 2 следствия:

1. Извлечение прибыли не является целью их деятельности. Они создаются для выполнения социально-культурных, образовательных и других социальных функций, предусмотренных учредителем и закреплённых в их уставе;

2. В других странах по-разному проводится граница между коммерческим и некоммерческим секторами. В нашем случае все типы учреждений могут заниматься приносящей доход деятельностью. Но средства от этого они должны направлять на те цели, которые закреплены в уставе. У нас целевое назначение имущества, то есть имущество, которым они обладают (недвижимое, движимое, денежные средства — субсидия от учредителя — и заработанные собственные средства), должно направляться на уставные цели. Поэтому они не могут с лёгкостью изменить вид своей деятельности. Например, если вдруг учреждение культуры захочет торговать недвижимостью, то это будет нарушением закона, культурная организация создана для выполнения культурных, может быть, образовательных, социальных и других функций, и всё имущество должно быть направлено на эти задачи. В противном случае, это нецелевое использование средств.

Степень автономности учреждения как раз обусловлена целевым характером деятельности.

Во всех типах организаций — и в автономных, и в бюджетных, и в казённых — все виды деятельности должны быть перечислены в уставе. Есть основные функции, которые закрепляются учредителем, и (они не называются дополнительными, но они просто не относятся в уставе к основным) платные услуги. Раньше допускалось, до принятия 83 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», что можно было перечислить виды деятельности и добавить «и другие». Сейчас же закон гораздо жёстче повысил требования и установил, что должен быть исчерпывающий перечень. И всё имущество, все денежные средства должны использоваться именно для достижения этих целей или для указанных услуг и функций.

 

Различия. Финансы

 

Между 3 типами учреждений разная степень и финансово-хозяйственной самостоятельности, и автономии. Водораздел после принятия 83-го закона находится между казёнными учреждениями с одной стороны и бюджетными и автономными с другой стороны. То есть бюджетные и автономные учреждения сегодня по своему правовому статусу ближе друг к другу по сравнению с казёнными. До того, как был принят 83-й закон, в 2006 году был утверждён 174-й закон «Об автономных учреждениях», и он тогда ввёл само понятие автономного учреждения. После этого 63-й Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» закрепил два типа учреждений — бюджетные и автономные. Было введено понятие «участники бюджетного процесса»: оно относилось к бюджетным учреждениям, которые стали «получателями бюджетных средств», а к автономным — нет. Они же, в свою очередь, могли открывать счета в кредитных организациях и получать бюджетные средства в форме субсидии на выполнение задания учредителя.

Казённые учреждения как 3-й тип были введены уже в 83-м Федеральном законе. После того, как он начал действовать (для этого был предусмотрен переходный период с мая 2010 года до 1 июля 2012 года), участниками бюджетного процесса стали только казённые учреждения.

Казённые учреждения финансируются по смете, они фактически не обладают финансово-хозяйственной самостоятельностью, то есть средства от приносящей доход деятельности не поступают в их самостоятельное распоряжение, они являются неналоговыми доходами бюджета и фактически поступают в распоряжение учредителя.

У бюджетных и автономных учреждений заметно повысилась степень финансово-хозяйственной самостоятельности и автономии. Но она регулируется достаточно жёстко. Прежде всего, финансируются учреждения в форме субсидий, которые выделяются на выполнение задания учредителя. В нём должно быть чётко прописано, какие услуги организации должны оказывать, какие работы они должны выполнять, какие требования к качеству услуг устанавливаются учредителем, какой контингент они должны охватить своими услугами, каким образом должна быть организована отчётность за выполнение задания учредителя. Учреждения фактически несут ответственность только за выполнение задания учредителя. Если задание учредителя не выполнено по объёму или по качеству, то предусматривается бесспорное изъятие части субсидии за недовыполненное задание. Остальные виды взысканий на бюджетные и автономные учреждения теперь не распространяются, так как они не являются участниками бюджетного процесса.

Субсидия на выполнение задания учредителя рассчитывается на нормативной основе, которая утверждается соответствующими представительными органами того или иного уровня власти. Её размер должен быть определён в соответствии с объёмом и качеством, потому что в задании учредителя есть не только количественные показатели, но и требования к качеству услуг. Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется с учётом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закреплённых за бюджетным и автономным учреждением учредителем или приобретённых ими за счёт средств, выделенных учредителем на эти цели с учётом расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признаётся соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Бюджетные и автономные учреждения распоряжаются субсидией самостоятельно. Конечно, написано, какие услуги они должны оказать, какие работы выполнить и т.д., но ключевые решения по обеспечению выполнения задания учредителя и развитию своего учреждения они принимают сами. Уменьшение объёма субсидии на выполнение задания учредителя допускается по закону только при соответствующем изменении государственного/муниципального задания. Помимо этого, те средства, что они сами зарабатывают, поступают в их самостоятельное распоряжение.

Теперь хотелось бы обратить внимание на несколько моментов, касающихся сравнения бюджетных и автономных учреждений. У нас никакие организации — ни казённые, ни бюджетные, ни автономные — не могут быть признаны банкротами. Раньше для «старых» бюджетных учреждений, аналогом которых сейчас фактически являются казённые, это обеспечивалось механизмами так называемой субсидиарной ответственности. Субсидиарной — то есть полной дополнительной ответственности по всем обязательствам учреждения не только в пределах бюджетных средств, но и по тем обязательствам, которые они взяли сверх выделенных лимитов, например, сами заключили договоры. За всё это ответственность нёс учредитель. Субсидиарная ответственность — механизм сложный, она не наступала автоматически, её необходимо было доказать в суде, она не очень часто использовалась, но она существовала.

После введения в действие 83-го Федерального закона субсидиарная ответственность сохранилась только для казённых учреждений. Для автономных и бюджетных учреждений субсидиарную ответственность отменили, в этом состоял переход на так называемые принципы ответственного финансового менеджмента. Фактически для бюджетных и автономных учреждений ответственность была разделена между учредителем и учреждением. Учредитель отвечает в пределах выделенных бюджетных средств, по всем остальным обязательствам автономные и бюджетные учреждения несут ответственность самостоятельно.

И дальше встаёт вопрос — если они не подлежат банкротству, каким образом обеспечивается тогда всё-таки контроль за тем, чтобы банкротства не случилось? При субсидиарной ответственности обязательства в таком случае переходили к учредителю. В нынешней ситуации механизмы изменены: они взяты отчасти из коммерческого сектора, отчасти даже из зарубежного опыта, где это срабатывает, или из некоммерческого — это инструменты предварительного контроля. Какие же они?

Учредитель отслеживает кредиторскую задолженность учреждения, т.е. его текущее финансовое положение. И бюджетные, и автономные учреждения перешли на план финансово-хозяйственной деятельности, где кредиторская задолженность указывается отдельной строкой. Каждый учредитель должен нормативным документом утвердить её допустимый предельный срок. В федеральных организациях — это 3 месяца, в большинстве случаев берут тот же период, иногда 2 месяца, то есть в регионах и муниципалитетах есть тенденция к снижению срока. Получается, что руководитель несёт персональную ответственность за состояние кредиторской задолженности. И если она просрочена, это повод разбираться с финансовым состоянием учреждения, с одной стороны, с другой стороны — пересматривать трудовой договор с руководителем. Вот такой превентивный контроль.

Кроме того, вводится понятие «крупная сделка». Крупной считается любая сделка, стоимость которой выше 10% стоимости чистых активов. 83-й закон для бюджетных учреждений даже вводит более точное понятие: «крупная сделка или совокупность взаимосвязанных сделок». Они осуществляются либо с согласия учредителя (для бюджетных учреждений), либо с предварительного одобрения наблюдательного совета (для автономных учреждений). Если такого согласия нет, то сделка может быть признана ничтожной, даже если одна из сторон не знала об этом. Поэтому крупные инвестиционные решения фактически осуществляются под контролем наблюдательного совета (выполняющего функции учредителя в автономных организациях), куда входят представители учредителя и заинтересованной общественности.

Что касается расходования средств: бюджетные и казённые учреждения осуществляют затраты в соответствии с 44-м законом (раньше это был 94-й) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В нём прописаны определённые особенности для учреждений культуры. Но всё равно этот закон не в полной мере учитывает отличительные черты учреждений культуры, например, в вопросах, касающихся костюмов, декораций, музыкальных инструментов или даже реставраций и т.д. Что касается последнего, то известны качественные мастерские или организации, которые делают ремонт, но их услуги дороже. Учреждения вынуждены обращаться к другим мастерским, и зачастую выигрывают недобросовестные поставщики, — таких конфликтов и скандалов было, к сожалению, немало. Здесь ситуация очень непростая.

А вот автономные учреждения должны иметь своё собственное положение о закупках и, в соответствии с ним, осуществлять их — то есть деятельность автономных организаций не регулируется 44-м Федеральным законом.

 

Управление имуществом

 

У всех типов учреждений имущество находится в государственной/муниципальной собственности и передаётся учреждению на правах «оперативного управления». Таким образом, все виды организаций являются юридическими лицами с ограниченной правоспособностью, потому что право «владения и пользования» переходит учреждению, а право «распоряжения» остаётся у собственника имущества, т.е. у учредителя.

Для бюджетных и автономных организаций 83-м Федеральным законом были предусмотрены некоторые особенности правового режима по управлению имуществом. Были введены категории государственного/муниципального имущества, а именно — недвижимое и так называемое особо ценное движимое имущество. Виды и перечни особо ценного имущества определяются учредителем. Кроме того, был введён стоимостной критерий: особо ценное движимое имущество — это то, чья стоимость выше определённого значения. Пороги этой стоимости учредитель должен установить для своих подведомственных организаций на разных уровнях власти. Например, для муниципального имущества границы могут быть установлены в пределах где-то от 50 до 200 тысяч, то есть всё имущество выше 200 тысяч точно относится к категории особо ценного, но учредитель вправе установить эту границу ниже, начиная с 50 тысяч рублей. У учреждений подведомственных субъектам Российской Федерации эта граница может быть установлена в пределах от 50 до 500 тысяч, у федеральных — от 200 до 500 тыс. рублей.

Остальное имущество, которое не относится к категории недвижимого и особо ценного движимого имущества, а это, прежде всего, денежные средства от приносящей доход деятельности + то имущество, кроме недвижимости, которое они приобрели за счёт этих средств, — учреждения распоряжаются этим самостоятельно, без согласия учредителя.

 

Управление

 

Для автономных учреждений предусмотрены изменения в органах управления, а именно для них создаётся новый коллегиальный орган — наблюдательный совет. Это довольно компактный орган, от 5 до 11 человек, туда обязательно входят представители учредителей (включая представителя комитетов по управлению имуществом), трудового коллектива (но не руководителя, руководитель может входить в наблюдательный совет с правом совещательного голоса) и заинтересованной общественности. Исчерпывающий перечень функций и полномочий наблюдательного совета закреплён законом. А вот разделение его функций с руководителем, другими органами управления учреждением (например, художественным советом, учёным советом или педагогическим советом) должно быть чётко прописано в уставе автономного учреждения. Автономные организации все сделки с недвижимостью и крупные сделки, и сделки с заинтересованностью должны предварительно согласовывать с наблюдательным советом.

Более того, есть некоторая, даже большая степень свободы у автономных учреждений по сравнению с бюджетными. Какая именно? Автономные учреждения могут открывать счета в кредитных организациях — в банках. 174-й закон в 2006-м году дал им такое право. Но общая неустойчивая финансовая ситуация, которую называют то кризисом, то «турбулентностью», повлияла на банковскую среду, поэтому в законодательство были внесены изменения — теперь автономные учреждения могут открывать счета «в кредитных организация и/или в органах казначейства». Это «и/или» позволяет им сохранить и лицевые счета в казначействе, и открывать счета в банках.

Счета бюджетных учреждений находятся только в казначействе. В значительной части организаций отмечают, что со многими коммерческими банками работать проще, быстрее и т.д. Поэтому здесь большая степень оперативности и финансово-хозяйственной самостоятельности у автономных организаций.

Кроме того, автономные учреждения сами могут быть учредителями других юридических лиц, в то время как у бюджетных учреждений такого права нет. Например, автономное учреждение как юридическое лицо может создать специализированную некоммерческую организацию — фонд целевого капитала или фонд поддержки.

Автономные учреждения могут брать кредиты в коммерческих банках в отличие от бюджетных учреждений. И это тоже важно, потому что, например, для реализации каких-то крупных проектов или даже для текущей деятельности в течение года расходы распределяются неравномерно. Ведь то же лето — сезон отпусков, и надо заранее выплатить зарплату сотрудникам. Поэтому возможность сделать заём крайне важна.

 

Проблемы

 

Свободы, конечно, несколько меньше, чем хотелось бы. Ключевые преимущества автономии связаны с тем, что субсидия должна поступать одной строкой, рассчитанная на нормативной основе, что средства от приносящей доход деятельности идут в самостоятельное распоряжение. Вместе со степенью самостоятельности растут требования и к финансовой ответственности в первую очередь руководителя. Что касается плана финансово-хозяйственной деятельности, то и бюджетное, и автономное учреждение составляют его самостоятельно, а далее автономное учреждение представляет его наблюдательному совету, а тот его рассматривает. Вот это слово «рассматривает» — видимо, даёт какое-то заключение, но от него не требуется согласия. Для бюджетных учреждений всё-таки учредитель утверждает план финансово-хозяйственной деятельности, но ему дано право передавать это право самому учреждению, и многие так сделали, особенно в тех организациях, которые подтвердили свою способность перейти на ответственный финансовый менеджмент.

Сейчас мы видим даже большее вмешательство органов управления в планы финансово-хозяйственной деятельности, в предоставление субсидии. В некоторых регионах даже на уровне муниципалитетов переводят бюджетные учреждения в казённые, чтобы финансировать их по смете. Смета не носит такого нормативного характера, она гораздо удобнее для учредителя и позволяет корректировать финансирование подведомственных учреждений в зависимости от возможностей бюджета. С другой стороны, часть учреждений вообще переводят в негосударственные организации. Сегодня готовится закон о том, чтобы на так называемых конкурентных началах обеспечить большую доступность бюджетных средств не только для государственных и муниципальных учреждений, но и для социально ориентированных некоммерческих организаций, чтобы они тоже могли получать бюджетные средства, выполняя задание учредителя.

Дефицит бюджета многих регионов и муниципалитетов приводит к тому, что они не в состоянии в полном объёме обеспечить свои обязательства, рассчитать субсидию, перечислить её своевременно. Сейчас между учреждением и учредителем должно быть подписано 2 документа — это задание учредителя с натуральными показателями, и соглашение, где обозначены финансовые показатели. Нельзя говорить о равном правовом положении учредителя и учреждения, но, тем не менее, этот документ подразумевает обоюдную ответственность. Для учреждения — выполнить задание, для учредителя — рассчитать и прописать условия и порядок предоставления, выделить субсидию. Но в силу напряжённости в бюджетах здесь появляются проблемы. И культура проигрывает по этому вопросу, например, образованию, где у нас есть очень жёсткие конституционные гарантии по обязательности общего образования. Поэтому там уровень обязательности этих расходов существенно выше.

Хотелось бы также отметить, что существуют довольно высокие требования по улучшению финансовой обеспеченности бюджетного сектора в Указах Президента РФ, несмотря на плохую экономическую ситуацию. Каждый регион принял «дорожную карту» с графиком повышения оплаты труда, которая должна быть доведена до средней по экономике. Так что все свои доходы — как бюджетные, так и внебюджетные — учреждение фактически должно направлять на то, чтобы обеспечить соответствующий уровень заработной платы.

Говоря со многими учреждениями, культуры в том числе, я действительно слышала, что это подрывает их определённую автономию, самостоятельность, потому что в результате это ставит довольно высокие обязательства — они практически все свои средства должны направлять на зарплату, и это часто идёт в ущерб оснащению, новым проектам. Более того, они не могут аккумулировать средства для реализации каких-то более-менее крупных творческих проектов. Кроме того, чтобы выйти на эту среднюю зарплату, приходится довольно серьёзно пересматривать штатные расписания, часто выводя, например, обсуживающий персонал на аутсорсинг, чтобы он не снижал показатели. Ну и в целом это, конечно, непростая задача для организации — сочетать кадровую политику, обязательства по обеспечению этой средней зарплаты с творческой автономией и хозяйственной самостоятельностью, потому что требования извне учреждения оказываются часто достаточно жёсткими.

Не все положения бюджетной реформы реализованы в полном объёме, степень финансово-хозяйственной самостоятельности предполагалась всё-таки большая, возможно потому, что создавалось это в более благополучный период. Тогда казалось, что у бюджета другие возможности, не будет такого падения цен на нефть, экономических санкций — подобный контекст не ожидался. Поэтому нынешняя ситуация затормозила многие решения, в том числе и переход к среднесрочному планированию. Даже в законе прописано, что автономные учреждения переходят на трёхлетние субсидии. Но вот сейчас трудность с прогнозированием бюджета вернула практику планирования только на один финансовый год.

 

Особенности автономных учреждений культуры

 

Что ещё можно сказать об автономии: автономия содержательной деятельности, творческой и т.п. — она тоже чрезвычайно важна, и здесь задание учредителя хорошо регламентировано документами. Учреждению заранее известно, какие виды работ за год оно должно осуществить, какие услуги, в каком объёме, для какой категории и т.д. оказать. И если всё это делается по закону, согласуется заранее, финансируется, то предполагается соответствующая прозрачность и ясность для учреждения, с одной стороны. С другой стороны, всё-таки за пределами задания деятельность регламентируется уставом, что гарантирует сохранение профиля и её видов. До этого очень часто было много «позвоночных» заданий, как их называли, когда по тому или иному звонку надо было немедленно что-то организовать, принять участие в каком-нибудь празднестве, встретить какую-то делегацию, группу, организовать какой-то концерт для тех или для других. Учредитель очень часто обращался к учреждениям даже вразрез, может быть, с теми или иными планами. Главная проблема — ни реформа бюджетного сектора, ни 44-й федеральный закон, ни законодательство о культуре в части финансово-хозяйственной деятельности не отражают в полной мере особенности учреждений культуры и творческий характер труда в сфере культуры.

Вторая часть материала

Беседовала Анна Донцова

Абанкина Татьяна Всеволодовна

кандидат экономических наук
Директор Центра государственного сектора экономики Института управления государственными ресурсами, профессор Департамента образовательных программ Института образования НИУ ВШЭ, кандидат экономических наук.
Посмотреть подробный профиль



Мы готовы

поделиться знаниями по вопросам управления:

Подписаться
Copyright 2014-2015